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Vollstreckungsverfahren (gestreckt + gekürzt, Bund)

Zur Vereinfachung verwenden wir hier die bundesrechtlichen Normen der Verwaltungsvollstreckung (VwVG, Sartorius Nr. 112), zusammen mit dem Gesetz zum Unmittelbaren Zwang (UZwG, Sartorius Nr. 115). Beachte, dass landesrechtlich andere Normen gelten. In den Fußnoten befinden sich hauptsächlich Normen des Landes Nordrhein-Westfalen.

 

Für die Vollstreckung durch die Polizei- und Ordnungsbehörden beinhalten die entsprechenden Polizei- und Ordnungsrechtgesetze eigenständige Vollstreckungsregelungen, die gegenüber dem landesrechtlichen Vollstreckungsrecht lex specialis sind.


A. Ermächtigungsgrundlage

Z.B. § 12 VwVG i.V.m. mit den Vorschriften des UZwG (bei Vollstreckung durch die Bundespolizei, § 1 BPolG, Sartorius Nr. 200).

B. Formelle Rechtmäßigkeit

  1. Zuständigkeit, § 7 VwVG[1]
    1. die Vollzugsbehörde (z.B. die Bundespolizei gem. § 57 BPolG)
    2. Vollzugshilfe (o.a. Vollstreckungshilfe, Unterfall von Amtshilfe, § 4 VwVfG)
      1. Z.B. §§ 9 ff. BPolG.[2]
  2. Verfahren
    1. Wenn VA (Androhung, Festsetzung), dann Verfahrensregelungen des VwVfG beachten. Bzgl. der Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG kann nach § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG abgesehen werden.
  3. Form
    1. Schriftformerfordernis bei Androhung (§ 13 Abs. 1 S. 1 VwVG), Ausnahme bei Sofortvollzug)

C. Materielle Rechtmäßigkeit

I. Gestrecktes Verfahren (gekürztes Verfahren bzw. Sofortvollzug unten)

  1. Vollstreckungsvoraussetzungen
    1. Grund-VA, § 6 Abs. 1 VwVG[3]
    2. Vollstreckbarkeit des Grund-VA, § 6 Abs. 1 VwVG[4] (Eselsbrücke: RUS)
  2. Vollstreckungsverfahren
    1. Zwangsmittel, § 9 VwVG[5]
    2. Androhung, § 13 VwVG[9]
    3. Festsetzung, § 14 VwVG[10]
    4. Ordnungsgemäße Anwendung, § 15 VwVG[11]
  3. Keine Vollstreckungshindernisse
    1. Rechtliche Unmöglichkeit
    2. Nachträgliche materielle Einwendungen
  4. Rechtsfolge
    • Ermessen

I. Gestrecktes Verfahren

1. Vollstreckungsvoraussetzungen

a. Grund-VA, § 6 Abs. 1 VwVG[12]

  • Gerichtet auf: Handlung, Duldung, Unterlassung

(P) Grund-VA = rechtswidrig:

Irrelevant sofern der Grund-VA bestandskräftig und wirksam ist.

 

Wenn Grund-VA noch nicht bestandskräftig ist:

E.A.: Behörde handelt auf eigenes Risiko.

Gegenansicht: Rechtswidrigkeit spielt keine Rolle. Es komme lediglich auf die Wirksamkeit an (auch ein rechtswidriger VA ist grds. wirksam: sog. Tatbestandswirkung). Dies spricht für eine scharfe Trennung zwischen Verwaltungsverfahren und Vollstreckungsverfahren. Bei Letzterem kann sich der Betroffene daher lediglich gegen die konkrete Maßnahme stellen (z.B. falsches Zwangsmittel/Unverhältnismäßigkeit). Ansonsten muss der Betroffene den rechtswidrigen Grund-VA eigenständig angreifen (z.B. durch Anfechtungsklage).

2. Vollstreckungsverfahren

a. Zwangsmittel, § 9 VwVG[13]

(aa) Ersatzvornahme, § 10 VwVG[14] (Legaldefinition: vertretbare Handlung)

Wird diese selbst durchgesetzt, dann sog. Selbstvornahme. Ansonsten Fremdvornahme. Bundesrechtlich handelt es sich bei der Selbstvornahme um unmittelbaren Zwang gem. § 12 VwVG.

(bb) Zwangsgeld, § 11 VwVG[15]

Sinn und Zweck liegt darin, den Widerstandswillen des Betroffenen zu beugen. Bei unvertretbaren Handlungen angewendet, also bei solchen, die nur von dem Vollstreckungsschuldner selbst vorgenommen werden können. Vgl. § 11 Abs. 2 VwVG bzgl. Duldungen und Unterlassungen. Sofern die Ersatzvornahme untunlich ist, kann auch da Zwangsgeld verhängt werden, § 11 Abs. 1 S. 2 VwVG.

(cc) Unmittelbarer Zwang, § 12 VwVG[16]

Ultima ratio: Besondere Voraussetzungen liegen vor bei Gewahrsam von Personen und dem Schusswaffengebrauch, vgl. §§ 8 ff. UZwG.

(P) Abgrenzung zur Ersatzvornahme bei Zwangseinwirkung auf eine Sache:

Nach h.M. liegt eine Ersatzvornahme vor, wenn die behördliche Maßnahme mit der Handlung übereinstimmt, die der Betroffene vornehmen müsste. Insofern muss das „wie“ mit der obliegenden Handlung identisch sein, sog. Identitätstheorie.

Beispiel: Das Aufbrechen einer Haustür mit einem Rammbock stellt unmittelbaren Zwang dar, da dadurch ein Schaden entsteht, der dem Betroffenen nicht entstanden wäre. Gegenbeispiel: Öffnen der Tür mit Hilfe eines Schlüsseldienstes (Gebot: Tür öffnen).

Die Gegenansicht stellt auf den Erfolg der Zwangsanwendung ab. Stellt diese nur einen Schritt dar, der zur nächsten Handlung übergehen soll, so ist dies nach dieser Ansicht unmittelbarer Zwang.

b) Androhung, § 13 VwVG[17]

  • schriftlich zusammen mit Grund-VA[18] oder als selbstständiger Bescheid
  • Vollstreckbarkeit muss zum Zeitpunkt, zu dem die Vollstreckung angedroht wird, vorliegen (e.A.).
  • Kann gemeinsam mit Grund-VA erteilt werden, § 13 Abs. 2 S. 1 VwVG
  • Bei Sofortvollzug „soll“ sie mit dem Grund-VA erteilt werden, § 13 Abs. 2 S. 2 VwVG

Bei der Androhung muss ein bestimmtes Zwangsmittel angegeben werden. Außerdem muss sie gegenüber dem Betroffenen ergehen. Die Androhung ist ein höchstpersönlicher VA und muss trotz Übergang des Grund-VA, z.B. an einen Erben (§ 1922 BGB), erneut erteilt werden.[19] Beim Sofortvollzug ist eine Androhung nicht erforderlich, § 13 Abs. 1 S. 1 VwZG i.V.m. § 6 Abs. 2 VwZG.

Rechtsbehelfe gegen die Androhung haben i.d.R. keine aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO) gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. dem entsprechendem Landesrecht.[20]

c) Festsetzung, § 14 VwVG[21]

Die Festsetzung soll als allerletztes Warnsignal für den Betroffenen gelten, damit dieser seiner Verpflichtung doch noch nachgeht.[22]

Bundesrechtlich ist die Festsetzung in § 14 VwVG geregelt. Landesrechtlich finden sich Regelungen in Berlin[23] und in Nordrhein-Westfalen[24]. Bei den anderen Ländern finden sich Regelungen zur Festsetzung nur beim Zwangsgeld.

Umstritten ist, ob es sich bei der Festsetzung um einen verwaltungsinternen Akt handelt oder um einen Verwaltungsakt. Für die Einstufung als Verwaltungsakt spricht, dass auch die Festsetzungen ein Mittel zur Beugung des Widerstandes ist. Demnach muss auch die Festsetzung durch Bekanntgabe wirksam werden.

d) Ordnungsgemäße Anwendung, § 15 VwVG[25]

Die Anwendung der angedrohten Zwangsmittel muss verhältnismäßig sein gem. § 9 Abs. 2 VwVG[26]. Zusätzlich darf das Zwangsmittel nicht der Festsetzung bzw. Androhung widersprechen oder überschreiten.

Ist das Zwangsgeld nicht uneinbringlich beim Betroffenen, kann die Vollzugsbehörde nach Anhörung beim Verwaltungsgericht Ersatzzwangshaft beantragen gem. § 16 Abs. 1 VwVG.

Umstritten ist auch hier, ob die Anwendung des Zwangsmittel einen Verwaltungsakt darstellt oder ob es sich um einen Realakt handelt. Rechtschutz für Ersteres liegt in erster Linie bei der Anfechtungsklage bzw. nach Erledigung bei der Fortsetzungsfeststellungsklage (FKK, § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO). Bei Realakten kommt ansonsten die allgemeine Feststellungsklage gem. § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO in Betracht.

3. Keine Vollstreckungshindernisse

Nicht abschließend, sondern beispielhaft siehe Art. 22 BayVwZVG und § 65 Abs. 3 VwVG NRW für Vollstreckungshindernisse.

a) Rechtliche Unmöglichkeit

Beispiel: Herausgabe einer Sache (sachbezogene Verfügung) unmöglich, da der Betroffene sie bereits wirksam an einen Dritten übereignet hat.

Die Fälle, die eine Mitberechtigung eines Dritten befassen, beispielsweise einen berechtigten Mieter, sind behutsam zu prüfen. Denn ergeht eine Beseitigungsverfügung nur gegenüber dem Eigentümer ohne einer Duldungsverfügung gegenüber dem Mieter, so stellt dies eine Vollstreckungshindernis dar. Zu beachten ist außerdem, dass die Beseitigungsverfügung nicht rechtswidrig ist, sondern lediglich durch die fehlende Duldungsverfügung ein Vollstreckungshindernis vorliegt. Eine Androhung ist allerdings ohne Duldungsverfügung unrechtmäßig.

Achte hierbei auf den Zeitpunkt der Beseitigungsverfügung. Erfolgt sie noch bevor ein Dritter Berechtigter wird, so ist demnach diese Person zur Duldung verpflichtet.[27] Brandenburg hat dies u.a. gesetzlich geregelt in § 32 Abs. 1 S. 2 VwVGBbg: „Der Vollstreckungsschuldner sowie Personen, die Mitgewahrsam an den Räumen und beweglichen Sachen des Vollstreckungsschuldners haben, sind zur Duldung der Ersatzvornahme verpflichtet.“.

b) Nachträgliche materielle Einwendungen

Materielle Einwendungen, die in Betracht kommen sind beispielsweise Erfüllung, Aufrechnung oder Erledigung. Außerdem ist der Vollzug einzustellen, sobald der Zweck erreicht wurde gem. § 15 Abs. 3 VwVG.

Der Zweck gilt auch als erreicht, wenn dieser nicht mehr erreicht werden kann.

Umstritten sind Fälle, bei denen ein angedrohtes Zwangsgeld festgesetzt und beigetrieben wird, obwohl inzwischen keine Gefahr der Zuwiderhandlung besteht.

 

E.A. vertritt die Meinung, dass mit dem Wegfall der Gefahr der Zuwiderhandlung keine Verpflichtung des Betroffenen mehr besteht, sodass Zwangsgeld nicht beigetrieben werden darf. Begründet wird dies mit den Grundsätzen des Vollstreckungsrechts. Sinn und Zweck ist nicht Sanktion, sondern den entgegenstehenden Willen des Betroffenen zu beugen. Ist das nicht mehr möglich oder nötig entfällt auch die Grundlage zur Zwangsgeld Beitreibung.

 

Die Gegenansicht weist daraufhin, dass dann ein Verstoß gegen eine Verpflichtung für den Betroffenen quasi risikolos wäre. Sie weist ebenso daraufhin, dass eine Verpflichtung bestehen bleibt, sofern nach der Androhung gegen den Grund-VA verstoßen wurde und das Verbot zum Zeitpunkt des Verstoßes noch vorlag.

 

Bei manchen Ländern ist ausdrücklich geregelt, dass bei Zuwiderhandlung einer Duldungs- oder Unterlassungspflicht, deren Erfüllung durch die Androhung erreicht werden sollte, dennoch das Zwangsgeld beigetrieben werden soll.[28]

4. Rechtsfolge
  1. Entschließungsermessen
  2. Auswahlermessen
    • (aa) Mittel
    • (bb) Adressat

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten!!!


II. Sofortvollzug (abgekürztes Verfahren)[29]

  1. Anwendungsbereich
  2. Vollstreckungsvoraussetzungen
    1. Drohende (also gegenwärtige) Gefahr
    2. Behörde muss innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse handeln
    3. Notwendigkeit des Sofortvollzuges
  3. Vollstreckungsverfahren
    1. Zwangsmittel, § 9 VwVG[30]
    2. Androhung entbehrlich, § 13 Abs. 1 S. 1 VwVG[34]
    3. Festsetzung entfällt, § 14 S. 2 VwVG[35]
    4. Ordnungsgemäße Anwendung, § 15 VwVG[36]
  4. Keine Vollstreckungshindernisse
    1. Rechtliche Unmöglichkeit
    2. Nachträgliche materielle Einwendungen
  5. Rechtsfolge
    • Ermessen

1. Anwendungsbereich
  1. Grund-VA fehlt,
  2. Grund-VA zwar vorhanden, aber nicht vollstreckbar ist,[37]
  3. Androhung oder Festsetzung im gestreckten Verfahren fehlen bzw. rechtswidrig sind. Quasi es im gestreckten Vollstreckungsverfahren an irgendeiner Stelle scheitert.
2. Vollstreckungsvoraussetzungen

a. Drohende (also gegenwärtige) Gefahr

b. Behörde muss innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse handeln

Hier erfolgt die Prüfung eines hypothetisches Grund-VA, § 6 Abs. 2 VwVG.[38]

(P) Sofortvollzug trotz Vorliegen eines Grund-VA?

E.A. plädiert für die Tatbestandswirkung des vorhandenen Grund-VA. Danach ist eine Prüfung unnötig, die Behörde handelt „automatisch“ innerhalb ihrer Befugnisse.

Die h.M. geht systematisch und nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 VwVG vor und verlangt eine inzidente Prüfung, ob die Behörde handeln durfte und lässt den vorhanden Grund-VA außer Acht.

c, Notwendigkeit des Sofortvollzuges

Aufgrund der Eilbedürftigkeit muss der Sofortvollzug zur Durchsetzung erforderlich sein.

3. Vollstreckungsverfahren

a. Zwangsmittel

Es wird nach oben zu den Ausführungen im gestreckten Verfahren verwiesen.

b. Androhung

Entbehrlich gem. § 13 Abs. 1 S. 1 VwVG.[39]

c. Festsetzung

Entfällt gem. § 14 S. 2 VwVG.[40]

d. Ordnungsgemäße Anwendung, § 15 VwVG[41]

Es wird nach oben zu den Ausführungen im gestreckten Verfahren verwiesen.

4. Keine Vollstreckungshindernisse

Es wird nach oben zu den Ausführungen im gestreckten Verfahren verwiesen.

5. Rechtsfolge
  1. Entschließungsermessen
  2. Auswahlermessen
    • (aa) Mittel
    • (bb) Adressat

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten!!!

Zurück zur Übersicht „Verwaltungsrecht AT“ Hilfreich ist ebenfalls die Übersicht zum Kostenbescheid

Dank gilt an Dennis Urbansky und Paul Ellies für die Hilfe zur Erstellung dieses Beitrages.

[1] § 56 Abs. 1 VwVG NRW; Hippel/Rehborn Nr. 73.
[2] § 47 Abs. 1 PolG NRW.
[3] § 55 Abs. 1 VwVG NRW.
[4] § 55 Abs. 1 VwVG NRW.
[5] § 57 Abs. 1 VwVG NRW.
[6] § 59 VwVG NRW.
[7] § 60 VwVG NRW.
[8] § 62 VwVG NRW.
[9] § 63 VwVG NRW.
[10] § 64 VwVG NRW.
[11] § 65 VwVG NRW.
[12] § 55 Abs. 1 VwVG NRW.
[13] § 57 Abs. 1 VwVG NRW.
[14] § 59 VwVG NRW.
[15] § 60 VwVG NRW.
[16] § 62 VwVG NRW.
[17] § 63 VwVG NRW.
[18] Ausnahme beim Schusswaffengebrauch: § 13 Abs. 1 S. 1 UZwG: Als Androhung gilt auch die Abgabe eines Warnschusses.
[19] BVerwG, Urt. v. 10.01.2012 – 7 C 6, 11.
[20] § 112 S. 1 JustG NRW.
[21] § 64 VwVG.
[22] Kugelmann, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Auflage 2012, 11. Kapitel, Rn. 16.
[23] § 8 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 14 VwVG.
[24] § 64 VwVG NRW.
[25] § 65 VwVG NRW.
[26] § 58 Abs. 1 VwVG NRW.
[27] Vgl. OVG Lüneburg, Beschl. V. 06.05.2011 – 1 ME 14/11.
[28] So in § 60 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 VwVG NRW; Art. 37 Abs. 4 S. 2 BayVwZVG.
[29] In manchen Ländern gibt es zusätzlich die sog. unmittelbare Ausführung (alle außer Brandenburg, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein); vgl. § 19 BPolG. Nach h.M. handelt es sich dabei nicht um eine Vollstreckungsmaßnahme, da hier kein entgegenstehender Wille des Betroffenen gebeugt wird. Begründet wird dies damit, dass hier kein vorheriger Verwaltungsakt erlassen wird. Daher handelt es sich hierbei (unmittelbare Ausführung) um Gefahrenabwehr.
[30] § 57 Abs. 1 VwVG NRW.
[31] § 59 VwVG NRW.
[32] § 60 VwVG NRW.
[33] § 62 VwVG NRW.
[34] § 63 Abs. 1 S. 4 VwVG NRW.
[35] § 64 S. 2 VwVG NRW.
[36] § 65 VwVG NRW.
[37] Umkehrschluss: Wenn die Behörde ohne Vorliegen eines Grund-VA vollstrecken darf, dann erst recht, wenn einer vorhanden ist.
[38] § 55 Abs. 2 VwVG NRW.
[39] § 63 Abs. 1 S. 4 VwVG NRW.
[40] § 64 S. 2 VwVG NRW.
[41] § 65 VwVG NRW.

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